Le projet de Green Deal de la Commission européenne est ambitieux. Il repose toutefois sur un plan de financement insuffisant et nécessite que les Etats membres aient la volonté politique de prendre les mesures qui s’imposent pour le concrétiser.

Julie Graux

La nouvelle Commission européenne a présenté en décembre 2019 un ambitieux projet de Green Deal. Ce « pacte vert pour l’Europe » vise la neutralité carbone en 2050 et une baisse d’au moins 50% des émissions de gaz à effet de serre en 2030 par rapport à 1990. Dans ce but, la Commission européenne ambitionne notamment de décarboner le secteur de l’énergie, de rénover les bâtiments, de développer la mobilité durable et d’aider les entreprises européennes à innover afin de devenir des leaders mondiaux de l’économie verte et des technologies propres.

Une ambitieuse feuille de route
Ce projet de Green Deal ne se limite pas à énoncer des objectifs à long terme. Il s’accompagne d’une feuille de route compilant une série d’actions concrètes à réaliser dès 2020 et 2021 dans les différents domaines ciblés.

Pour concrétiser son ambition climatique, la Commission propose l’adoption dès mars 2020 d’une « loi climat » rendant contraignant l’objectif de neutralité carbone en 2050, mais aussi l’augmentation de l’objectif de réduction des émissions à l’horizon 2030, la taxation du carbone et l’instauration d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE. Elle propose par ailleurs de promouvoir la transition énergétique et d’adopter un plan d’action européen pour l’économie circulaire. La promotion de la mobilité durable passe en outre par le soutien à la production de carburants durables pour les différents modes de transport, le développement des points de recharge de batteries pour les véhicules électriques, le renforcement des capacités des chemins de fer et des voies maritimes, ainsi que l’adoption de normes de pollution plus strictes pour les véhicules. Enfin, cette ambitieuse feuille de route vise également à promouvoir l’agriculture durable (notamment en affectant 40 % du budget de la PAC aux objectifs climatiques) et à préserver la biodiversité.

De manière transversale, la feuille de route envisage d’aligner toutes les nouvelles initiatives de la Commission sur les objectifs du Green Deal. La Commission compte également garantir la cohérence des accords de libre-échange avec le Green Deal et intégrer les Objectifs de développement durable de l’ONU aux « semestres européens » visant à évaluer les politiques économiques des Etats membres. Enfin, la Commission a prévu d’adopter un mécanisme de transition juste, afin de soutenir les plus vulnérables.

Le nœud du financement
Sur le papier, le projet de Green Deal semble à la hauteur des enjeux de la transition écologique. Certes, on peut s’inquiéter que la Commission présente le Green Deal comme la nouvelle stratégie de croissance de l’UE – non pas parce qu’il faudrait prôner la décroissance, mais parce que le PIB ne permet pas de mesurer les performances en matière de développement durable [1]. On peut aussi regretter que le défi écologique ne soit pas davantage encastré dans les enjeux sociaux [2]. Le Green Deal embrasse néanmoins les différents chantiers nécessaires pour atteindre la neutralité carbone. Sa concrétisation nécessite toutefois de mobiliser les financements nécessaires. La Commission, qui estime qu’il faudra des investissements de 260 à 300 milliards d’euros annuels pour aboutir à la neutralité carbone en 2050, ambitionne de consacrer 25% du budget de l’Union européenne au Green Deal et de soutenir un plan d’investissement de 1 000 milliards d’euros au cours de la prochaine décennie. Elle a également annoncé l’instauration d’un mécanisme pour la transition juste doté de 100 milliards d’euros sur la période 2021-2027.

Bien qu’importants, ces montants pourraient s’avérer insuffisants. La Cour des comptes européenne évalue ainsi à 1 115 milliards d’euros annuels les investissements nécessaires pour réduire les émissions de 40% en 2030 par rapport à 1990 [3]. Un rehaussement de l’objectif de réduction à 50-55%, comme le propose le Green Deal, implique des montants encore plus élevés. Quoi qu’il en soit, il est de toute façon douteux que l’Union européenne réussisse à mobiliser les montants visés par le plan d’investissement proposé par la Commission, tant il repose sur des hypothèses qui semblent excessivement optimistes.

Lors de la présentation au Parlement européen, en janvier 2020, de son plan pour réunir les 1 000 milliards d’investissements sur dix ans, la Commission a admis qu’il existait un manque à gagner de 100 à 150 milliards d’euros par an – ce qui semble sous-évalué. En outre, le plan repose essentiellement sur le bon vouloir du secteur privé, à l’instar du « Plan Juncker » lancé par la Commission précédente. Ainsi, la Commission espère mobiliser 279 milliards d’euros sur la période 2021-2027 via une garantie de 11 milliards d’euros apportée par InvestEU. Autrement dit, 1 euro de garantie est censé générer 25 euros d’investissements privés. Non seulement un tel effet de levier semble illusoire, mais certains secteurs comme les transports en commun, l’isolation des bâtiments ou les batteries électriques ne sont pas suffisamment attractifs pour le secteur privé et nécessitent dès lors des investissements publics [4].

Conformément à son engagement de consacrer 25% du budget de l’UE au Green Deal, la Commission propose en outre de mobiliser sur le budget européen 320 milliards d’euros sur la période 2021- 2027, dont la majeure partie issue des fonds structurels et de la politique agricole commune. En outre, puisque les Etats membres doivent cofinancer les fonds européens, la Commission a estimé qu’ils pourront apporter 114 milliards d’euros supplémentaires sur la période 2021-2027 et ainsi aboutir à un montant total de 434 milliards d’euros – ce qui ne tient pas compte du faible taux d’absorption des fonds européens constaté ces dernières années.

Au total, la Commission espère ainsi mobiliser 713 milliards d’euros pour financer les investissements du Green Deal au cours de la période 2021-2027 – c’est-à-dire la période couvrant le budget pluriannuel qui doit être adopté par l’UE sous cette Commission. Pour aboutir aux 1 000 milliards sur dix ans, elle extrapole les montants sur la période 2028-2030 en supposant que les ambitions climatiques européennes seront maintenues dans le prochain budget pluriannuel de l’UE.

Les mêmes doutes portent sur le financement du mécanisme pour la transition juste, censé mobiliser 100 milliards d’euros sur sept ans et 143 milliards sur dix ans. Seuls 7,5 milliards d’euros d’argent frais sont en effet mobilisés sur 2021-2027 pour alimenter le Fonds pour la transition juste, dans l’espoir de lever entre 30 et 50 milliards d’euros pour financer des projets de soutien à la transition écologique dans les Etats membres. La Banque européenne d’investissement (BEI), appelée à devenir la Banque européenne du climat, pourrait en outre octroyer entre 25 et 30 milliards d’euros de prêts aux autorités régionales ou locales, tandis que la Commission espère lever 45 milliards d’euros supplémentaires via les garanties d’InvestEU.

Eviter le Greenwashing
Sans le financement nécessaire et la volonté politique des Etats membres, l’ambitieux projet de Green Deal de la Commission européenne risque de déboucher sur une opération de « greenwashing ». Or l’urgence climatique impose de ne plus tergiverser.

C’est pourquoi d’autres sources de financement devraient être mobilisées. D’une part, des marges de manœuvre existent pour financer à des taux d’intérêt quasi nuls un plan coordonné d’investissements publics, à condition de réformer les règles budgétaires et d’exclure les investissements durables du calcul des déficits publics des Etats membres [5]. D’autre part, le Pacte Finance-Climat européen [6] propose l’instauration de taxes européennes sur le carbone, les transactions financières internationales et les profits des sociétés, ainsi que la mise à disposition par la BCE de financements à taux zéro à la BEI, en vue de financer un plan pluriannuel de 1 000 milliards d’euros pour la transition écologique. Enfin, les subsides et les investissements destinés aux énergies fossiles devraient être progressivement supprimés et réorientés vers les énergies renouvelables.

La mise en œuvre du Green Deal dépend en outre de la volonté des Etats membres, notamment pour les mesures fiscales qui nécessitent l’unanimité, mais aussi plus largement pour la concrétisation des différents chantiers de la feuille de route de la Commission. Or les divisions internes et la montée de l’euroscepticisme ont eu tendance à paralyser les politiques européennes ces dernières années.

La réalisation du Green Deal dépend enfin des relations extérieures, car imposer des contraintes aux seules entreprises européennes aurait pour effet d’avantager les producteurs étrangers qui pourraient exporter en Europe des produits moins chers car moins durables. C’est pourquoi l’instauration d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE, imposant les mêmes normes aux entreprises étrangères désireuses d’accéder au marché européen, est une condition sine qua non à la concrétisation du Green Deal [7]. Plus largement, l’UE devrait intégrer dans les accords de commerce et d’investissement qu’elle négocie un chapitre développement durable lié à un mécanisme de sanction, tout en évitant d’intégrer des tribunaux d’arbitrage permettant aux investisseurs de contester des législations environnementales au nom de l’« expropriation indirecte ». Or l’UE continue de privilégier le nouveau modèle du CETA qui ne respecte pas ces conditions8.

En définitive, si l’ambitieux projet de Green Deal est susceptible de résorber la fracture entre l’Europe et ses citoyens en garantissant les conditions d’une prospérité soutenable et partagée, il pourrait aussi déboucher sur de graves désillusions s’il accouchait finalement d’une souris. C’est pourquoi il est impératif de prendre la mesure des enjeux et de passer rapidement des paroles aux actes.